23 julio, 2016, Por: Sergio Madrid Zubirán
Autores: Gerardo Segura, Leticia Merino-Pérez, David B. Bray y Alberto Cárdenas Jiménez
La aparición en los últimos 25 años de un número apreciable de casos de bosques templados y tropicales manejados por las comunidades en tierras de propiedad común en México ofrece un ejemplo único en el mundo de cómo las comunidades pueden alcanzar un tipo de ordenación de los ecosistemas más integrado, que favorece además la evolución socioeconómica en las poblaciones rurales indígenas y no indígenas de escasos recursos.
Como resultado de las reformas agrarias que surgieron a partir de la Revolución Mexicana, en los primeros decenios del siglo XX buena parte de los derechos sobre las tierras forestales fueron transferidos a las comunidades rurales, y se estima que a final de los años setenta un 80% de la superficie forestal total del país estaba bajo el control comunitario.
A través de la historia, las comunidades y sus empresas forestales tuvieron que librar diversas batallas para obtener el control de sus derechos de propiedad y del aprovechamiento de su base de recursos forestales, gracias a lo cual se han adaptado las formas tradicionales de organización social a las modernas condiciones socioeconómicas, dando así lugar a una nueva forma de capital social. Este proceso ha conducido a la creación a unas 290-470 empresas forestales comunitarias con diferentes niveles de integración vertical, que manejan sus bosques con fines de producción maderera comercial y son en su mayoría muy rentables. El nivel de madurez de muchas de esas comunidades les permite manejar sus bosques con un enfoque más orientado al ecosistema, que va más allá de la producción maderera para explorar nuevas oportunidades de mercado con objeto de diversificar la producción de los ecosistemas forestales con bienes y servicios más beneficiosos para el medio ambiente.
En el contexto mundial actual, que muestra una considerable tendencia a transferir los derechos sobre las tierras forestales a las comunidades locales, el caso de la silvicultura comunitaria en México representa un modelo de eficacia comprobada de aprovechamiento sostenible de los ecosistemas forestales, que merece una mayor atención y un análisis más a fondo pues aporta una importante contribución a la comunidad internacional.
El régimen de tenencia comunitaria de la mayor parte de los terrenos forestales de México representa un caso único en el mundo en el que los derechos de propiedad de los recursos forestales fueron transferidos a las comunidades rurales durante buena parte del S XX como resultado de la reforma agraria que surgió a partir de la Revolución Mexicana. En la actualidad una extensión considerable de estos bosques de propiedad comunal son manejados con fines productivos por comunidades locales con diferentes niveles de integración y madurez, permitiendo demostrar que este tipo de actividad puede ser un motor de desarrollo regional que genera riqueza económica y bienestar social, además de asegurar la conservación de los bosques y de otros importantes beneficios ambientales asociados a los ecosistemas forestales.
En el contexto internacional actual que muestra una tendencia importante de los gobiernos de muchos países para transferir derechos de propiedad y usufructo de los terrenos forestales a comunidades locales, las experiencias de manejo comunitarios de bosques en México surgen como una contribución importante a la comunidad internacional para explorar nuevos esquemas de desarrollo regional y conservación de los ecosistemas forestales, principalmente en países en desarrollo.
El presente trabajo tiene el objetivo de hacer una revisión general del desarrollo del manejo forestal comunitario en México haciendo una análisis del contexto social y político en el que este modelo ha evolucionado, e identificando su potencial como instrumento para promover el desarrollo sustentable y la conservación de los ecosistemas forestales.
A lo largo del siglo XX la reforma agraria fue sin duda la acción social hacia el campo más importante que llevó a cabo el estado mexicano. Como resultado de la dotación agraria, 53% del territorio continental del país es de propiedad social. En las regiones forestales, diversas fuentes estiman que alrededor del 80% de esta extensión está en manos de ejidos y comunidades agrarias (INEGI, 1997; Procuraduría Agraria 2000), 40% de las cuales fueron transferidas a estos grupos entre 1950 y 1980.
Desde los años 70´s mucho se ha debatido en torno a los impactos del tipo de tenencia en el deterioro de los bosques. En México este debate cobró notoriedad en los años 1990, exponiéndose con beligerancia en distintos medios de opinión, a la propiedad social como la causa última de la pérdida acelerada y el deterioro de superficies forestales. El análisis de las dinámicas de deterioro forestal revela procesos más complejos, en los que sumada a diversos factores, la propiedad social representa en muchos casos retos indudables, a la vez que ofrece también oportunidades y recursos para promover el desarrollo regional y la conservación de los ecosistemas forestales. Más allá de esta polémica, en las condiciones sociales y políticas actuales del campo mexicano, el carácter social de la propiedad de los bosques es un hecho histórico y actual, un punto de partida fundamental para las políticas que buscan incidir en las prácticas de uso de los recursos forestales y en las condiciones de los bosques.
Irónicamente, y principalmente en los últimos 10 años, diez de los países con mayor cobertura forestal del mundo han diseñado o reformado esquemas legales para devolver o fortalecer derechos de propiedad y acceso a los recursos forestales en favor de comunidades locales y grupos indígenas (White and Martin, 2002). Estas políticas han propiciado que en las últimas dos décadas, principalmente en países latinoamericanos, cerca de 200 millones de hectáreas hayan sido transferidas en propiedad o usufructo a comunidades.
Otro punto de partida son las condiciones sociales de los pobladores de los bosques. En México existen 8,420 comunidades forestales con una población estimada de entre 13 y 15 millones de habitantes de la cual un alto porcentaje pertenece a grupos indígenas. Las regiones forestales se encuentran entre las de mayor marginalidad y pobreza en el país en donde más del 50% de su población vive en condiciones de extrema pobreza. La pobreza ha sido una constante en la historia de estas regiones, tradicionalmente aisladas y con fuertes restricciones naturales para la producción agropecuaria y forestal.
Las políticas públicas son un elemento crucial en el uso de los recursos naturales puesto que influyen de manera determinante en los marcos de incentivos y construcción de reglas de uso de los recursos que definen las opciones de los usuarios. Es común que las políticas tengan efectos inesperados, aunque con frecuencia contundentes, en las prácticas de uso de los recursos y en sus condiciones.
La acción política relacionada con el sector forestal se ha caracterizado por la desarticulación y aún la contradicción entre los lineamientos y acciones de distintos temas. Las “señales” que los usuarios de los recursos recibieron de las políticas de dotación de terrenos nacionales, o de reconocimiento de derechos comunales, resultaban opuestas a las políticas de concesiones o vedas forestales, vigentes en las mismas áreas donde se el reparto agrario se llevaba a cabo (Merino 1997, Merino et al. 2000). Otra constante en política hacia el campo ha sido el desconocimiento del carácter forestal de gran parte del territorio del país.
Es en este contexto que durante la mayor parte del sigo XX, las comunidades forestales mexicanas tuvieron derechos limitados sobre el acceso a sus áreas boscosas derivados de políticas en las que el gobierno ejercía control sobre los recursos forestales a través concesiones a empresas privadas y paraestatales. A partir de fines de la década de los 70´s, se dieron cambios importantes en las políticas forestales que junto con movimientos sociales condujeron a nuevos esquemas para permitir que las comunidades manejaran y administraran sus recursos forestales con fines de producción comercial maderable (Bray and Wexler 1996). Este importante período de apoyo al manejo comunitario se debilitó hacia mediados de la década de los 80´s, y no es hasta avanzada la década de los 90´s que un nuevo impulso gubernamental a este sector se reestablece. En 1997 la recientemente creada Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), puso en marcha proyectos como el de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México (Procymaf) y el Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor) con los que se buscaba impulsar una nueva política de estímulos al sector forestal. Sin embargo, durante la gestión de Semarnap los escasos recursos con que operaron estos programas limitaron sus alcances.
En la actual administración se han dado importantes cambios en las políticas de apoyo al sector de medio ambiente y recursos naturales en el que el manejo y la conservación de los recursos forestales ha tomado el carácter de prioridad nacional. En consistencia con estas políticas, en 2001 se creó la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) como organismo público descentralizado para dar un nuevo impulso al Sector Forestal con base en esquemas de manejo forestal sustentable. La CONAFOR ha reconocido la gran relevancia del manejo forestal comunitario dirigiendo una buena parte de sus esfuerzos a reorientar y fortalecer programas y proyectos existentes como el Prodefor y el Procymaf que están dirigidos a fortalecer la gestión de los productores forestales rurales. Durante sus primeros años de operación, la CONAFOR ha incrementado los alcances y los recursos presupuestales de estos programas a niveles que no tienen precedente la historia de la gestión gubernamental en México.
En este contexto, dichos programas han avanzado en su concepción y en campo. Han buscado fortalecer una estrategia de promoción del uso sustentable de los recursos forestales, dentro de una política que reconoce el valor de los recursos del país y las tendencias del deterioro de éstos como resultado de políticas inadecuadas, manejando como punto de partida la idea de que la situación de los recursos forestales está asociada a la problemática social y económica de las áreas rurales.
En la actualidad las áreas boscosas manejadas por comunidades a través de Empresas Forestales Comunitarias (EFC), tanto en bosques tropicales como templados, representan una escala y nivel de madurez único en el mundo. El concepto de manejo forestal comunitario, en el ámbito internacional generalmente se refiere al manejo para uso de productos no maderables o al aprovechamiento de productos maderables para el consumo doméstico (Arnold 1998). En el caso de México, el concepto es diferente en el sentido de que la propiedad es auténticamente social y el manejo esta más orientado a una producción comercial de productos maderables para el que las comunidades han constituido EFC´s que invierten en procesos de transformación y comercialización de productos terminados.
El surgimiento del sector de Empresas Forestales Comunitarias en México es el resultado de un largo proceso de apropiación social que se sustenta en una combinación de políticas públicas, una tradición de activismo rural y el capital social que poseen las mismas comunidades rurales. Aunque el proceso de apropiación inicia después de la Revolución de 1910, no es sino hasta mediados de la década de los 70´s que las condiciones se vuelven propicias para que los esquemas tradicionales de gobierno de las comunidades permitieran la construcción de capacidades de organización y la habilidad de responder a condiciones externas propicias para la consolidación de empresas sociales (Fox 1995, 1996).
En la actualidad no existe un consenso sobre el número de comunidades que activamente manejan sus bosques como principal actividad económica, en contraste con aquellas que venden su madera en pié a empresas privadas. Sin embargo, algunas fuentes estiman que éstas oscilan entre 288 y 740 (Bray et al. 2002), representando alrededor del 5% de las comunidades forestales del país. Estas comunidades han constituido EFC´s con diferentes niveles de integración vertical, muchas de las cuales operan desde mediados de los 80´s (Alatorre 2000). Esta cifra y el área que representa puede parecer pequeña, sin embargo es muy superior a la que se observa en otros países del mundo (Bray et al 2002).
La transición de esquemas de concesiones privadas en bosques comunitarios a un manejo controlado por las comunidades ha permitido mejorar las condiciones de equidad social de beneficios económicos. En muchas de las comunidades que manejan sus bosques los ingresos asociados a la producción forestal han incrementado considerablemente y están siendo invertidos en obras sociales (e.g. escuelas, clínicas de salud, infraestructura de caminos y agua potable) así como en la generación de empleos (Merino 1997, Alatorre 2000). Las EFC´s más avanzadas han logrado consolidar procesos productivos y están demostrando capacidades cada vez mas desarrolladas para el aprovechamiento maderable con fines comerciales, mejorando sus esquemas gerenciales y de rendición de cuentas, y tomando a la vez medidas serias para asegurar el mantenimiento de la productividad forestal, la conservación de la biodiversidad y la protección de otros bienes y servicios ambientales de interés público (Bray et. al 2002, Klooster 2000).
Algunas de las EFC´s más avanzadas han logrado acceder a mercados nacionales e internacionales más competitivos, y están empezando a invertir en procesos productivos verticales que den mayor valor agregado a sus productos forestales, y a diversificar el uso de sus recursos en proyectos de inversión que incluyen actividades como el embotellamiento de agua de manantial, el ecoturismo comunitario y la producción y comercialización de productos forestales no maderables (SEMARNAT/PROCYMAF, 2000). Un estudio reciente de EFC´s en el estado de Oaxaca que evalúa la eficiencia de diferentes esquemas de organización productiva en relación a niveles de integración vertical, muestra que la mayoría de estas empresas son altamente rentables en todos los niveles y que la integración vertical esta relacionada con la extensión del área forestal que es manejada por la comunidad (Antinori 2000).
Un indicador de la evolución del sector forestal comunitario en México que revela su contribución a un manejo forestal más sustentable ha sido la importante extensión de bosques comunitarios que han sido certificadas por organismos externos bajo el esquema del Forest Stewardship Council (FSC). Actualmente un total de 21 comunidades, abarcando más de 510,000 ha han sido certificadas bajo este esquema y 200,000 has mas han sido evaluadas y están en proceso de certificarse. El volumen de madera certificada proveniente de estas áreas representa ya el 10% de la producción maderable de bosque nativo a nivel nacional. México reporta las cifras más altas de certificación de bosques comunitarios en el mundo.
Estas experiencias revelan el potencial de la gestión comunitaria de los bosques, no solo para conservación de los recursos, sino también en su aportación a la gobernabilidad de regiones caracterizadas por su marginalidad y aislamiento. Si bien la tenencia comunal ha sido una factor estructural importante que ha brindado oportunidades para detonar procesos de autogestión y desarrollo rural que contribuyen a la sustantabilidad y conservación de los bosques, es claro que ésta condición no resulta en si misma suficiente. Las comunidades que han tenido éxito en este proceso han basado su desarrollo en el fortalecimiento de estructuras de gobernabilidad tradicionales creando capacidades de auto-regulación y organización que responden a esfuerzos externos de organización (Fox 1995). Otro elemento importante en este proceso ha sido la necesidad de que las instituciones externas, sociales y de gobierno, se articulen con las instituciones comunitarias locales propiciando el desarrollo conjunto de estrategias basadas en el uso forestal del suelo y la valoración económica y social de los bosques.
El modelo de manejo comunitario de bosque en México representa una oportunidad importante a nivel internacional para estudiar las ventajas sociales, económicas y ecológicas de los procesos de devolución de derechos de propiedad a comunidades locales. Este modelo puede convertirse en una alternativa viable para promover el desarrollo regional en el que pueden confluir valores de equidad, conservación ambiental y rentabilidad económica, contribuyendo a enfrentar el problema de la pobreza de las zonas rurales del mundo.
Las experiencias mexicanas de manejo comunitario, sin embargo, debe ser analizada en un contexto más amplio en el que las condiciones de los bosques, tanto de México como del mundo han sufrido transformaciones de peso en los últimos diez años. En este contexto, el sector forestal debe enfrentar nuevos eventos y procesos, entre los mas significativos se encuentran: las nuevas amenazas ambientales, vinculadas al cambio climático; el incremento en la demanda nacional de productos forestales y la tensión entre el uso de los bosque nativos y las plantaciones comerciales; el incremento de la influencia de los mercados internacionales y la globalización; la demanda emergente de servicios ambientales y el desarrollo de nuevos mercados para éstos; y la creciente preocupación internacional sobre las condiciones de gobernabilidad necesarias para asegurar el uso sustentable de los bosques (White, et al. 2002).
Para asumir exitosamente estos cambios el sector y la política forestal requieren avanzar en la resolución de viejos y nuevos retos. Ello requiere de una atención estratégica y ambiciosa por parte de los gobiernos locales y la comunidad internacional. Dentro de las prioridades para fomentar y fortalecer estos retos se requiere: avanzar en la definición clara de derechos de propiedad, respetando las condiciones de la propiedad comunitaria; identificación y promoción de esquemas y modelos de manejo forestal comunitario exitosos; recursos para incrementar las capacidades técnicas y el fortalecimiento del capital social de los productores; fortalecer esquemas de mercado y financiamiento para promover el desarrollo comunitario; y diseñar un marco normativo de incentivos a los productores para hacer un manejo integral y diversificado de sus recursos naturales a favor del desarrollo sustentable y la conservación.
El diseño de una política acorde con estos retos, representa una tarea por demás compleja, puesto que además de la diversidad de condiciones existentes en las áreas forestales del país, los bosques mexicanos son también recursos complejos, bienes comunes, que proveen servicios públicos y valores privados. Se trata en consecuencia de sistemas cuya gestión requiere de la conjunción de perspectivas, voluntades y capacidades.
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1 Comisión Nacional Forestal, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Av. Progreso No. 5. Col. Del Carmen Coyoacán. 04100, México D.F. Tel. (55) 5628-0600, ext. 15571. E-mail: [email protected].