Publicación del Reglamento de la Ley Forestal facilita la aplicación de algunas mejoras para el manejo de los bosques: CCMSS

El 9 de diciembre de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS). Esa ley fue publicada en junio de 2018 y mandataba a la Semarnat la publicación del reglamento en los 6 mese posteriores a dicha fecha. Sin embargo, a causa de los múltiples cambios de administración en esa secretaría, el reglamento no había sido publicado. La ausencia de este instrumento provocó una acumulación de problemas en las formas de hacer cumplir la ley en las representaciones estatales de Semarnat y la Conafor, que están a cargo de resolver diversos trámites relacionados con el sector forestal. Por ello, era urgente publicar el reglamento para dar certidumbre a los dueños de tierras forestales y orden en la aplicación de la ley.

El reglamento publicado se alinea con la LGDFS publicada en 2018 que tiene varias fallas y contradicciones, sin embargo, éstas no pueden ser resueltas en el reglamento. No obstante, este instrumento contribuye a clarificar los procesos y trámites que corresponden desarrollar a las instituciones relacionadas con el sector (Conafor y Semarnat).

Entre los cambios que entrarán en vigor con la publicación de este reglamento se encuentran: a) la autorización automática de aprovechamientos forestales para aprovechamientos que no hayan tenido observaciones, que estén certificados por sus buenas prácticas o bien en aquellos casos en los que la Semarnat no responda en un plazo de 5 días; b) se establecen requisitos para fortalecer el sistema de información sobre la producción nacional de madera; c) se restringe a la Sader de entregar incentivos para emprender actividades agrícolas en zonas deforestadas (fuente importante del cambio de uso de suelo y el avance de la frontera agropecuaria); d) se instruye establecer una metodología para medir la deforestación y la degradación forestal, entre otros temas.

A continuación, se hace una revisión de los principales cambios e innovaciones que se incluyeron en el nuevo reglamento.

Autorización automática de aprovechamientos forestales

Para la autorización automática de aprovechamientos forestales, la reforma a la Ley Forestal incluyó en su artículo 73 a predios que cuenten con la certificación de buenas prácticas otorgada por alguna entidad acreditada por la Semarnat (como podría ser la certificación FSC), además de aquellos que tengan aprovechamientos previos sin observaciones. El espíritu de dicho artículo es aligerar la carga regulatoria que enfrentan diversos titulares que realizan un buen manejo del bosque, y al mismo tiempo facilitar la labor de Semarnat para la revisión y evaluación de solicitudes de aprovechamiento forestal.

El nuevo reglamento establece la positiva ficta para el trámite de autorización automática. Lo cual quiere decir que en el caso de que Semarnat no responda sobre la autorización solicitada en 5 días hábiles, la autorización se entenderá como otorgada. Esto contribuirá a agilizar los trámites de aprovechamiento forestal para los predios con un historial positivo de manejo.

Cambio de uso de suelo

La ley publicada en 2018 eliminó como criterio de excepcionalidad para otorgar la autorización de cambio de uso de suelo el “que los usos alternativos del suelo que se propongan sean más productivos a largo plazo” que el uso de suelo forestal. Por lo tanto, en el reglamento ya no se solicita una justificación económica y social que motive la autorización por excepción. Ahora, el reglamento solicita que se incluya en el estudio técnico justificativo para solicitar esta autorización, los “análisis que demuestren que la biodiversidad de los ecosistemas que se verán afectados por el cambio del uso de suelo se mantenga”. Esto con la finalidad de cumplir con el criterio que establece la ley para otorgar la autorización. Otra novedad del reglamento en este trámite es que ya incluye la solicitud de medidas de prevención y mitigación de impactos sobre el agua, lo cual no estaba incluido en el reglamento anterior.

Estos cambios serán útiles cuando la Semarnat disponga de criterios e indicadores objetivos ser utilizados en todas las oficinas estatales para evaluar las solicitudes de autorización de cambio de uso de suelo en terrenos forestales.

Plantaciones

Con motivo del artículo 78 de la Ley reformada, el Reglamento determina que las personas que busquen presentar un aviso para el establecimiento de una plantación (o autorización en el caso de plantaciones mayores a 800 ha), deberán manifestar bajo protesta de decir verdad que no la establecerán en sustitución de la vegetación forestal.

Adicionalmente, el nuevo Reglamento especifica por primera vez que los titulares de plantaciones forestales comerciales que no presenten su informe anual sobre volúmenes de materias primas obtenidas no podrán solicitar remisiones forestales para el transporte de la madera. Con esta medida, la Semarnat busca fortalecer su sistema de información sobre la producción nacional de madera, ya que actualmente la única manera de conocer este dato es a través de los informes que presentan los titulares de programas de manejo forestal y plantaciones. Cuando no se presentan los informes anuales, el país no cuenta con información confiable sobre los volúmenes de producción de madera legal. Por lo tanto, es imprescindible contar con instrumentos que aseguren la presentación de dichos informes.

Planes de manejo

Respecto al contenido de los planes de manejo, el reglamento incluye un párrafo en su artículo 39 donde se estipula que se dará preferencia en bosques de coníferas al tratamiento silvícola para bosques coetáneos. Esto es innovador ya que en México el método para bosques irregulares ha sido el más extendido y en algunos casos ha favorecido la extracción de diámetros mayores, generando resultados poco favorables para los bosques y para los productores forestales en el largo plazo. Sin embargo, el reglamento también es flexible y deja espacio para la elección de otros sistemas, justificando la elección y enlista como criterios de esta elección a los aspectos culturales, económicos y sociales del predio que, puedan influir en la definición del sistema silvícola.

Acahuales

En el reglamento anterior, la definición de acahual se basaba principalmente en las características de la vegetación, es decir número de árboles, diámetro de los árboles y área basal. Sin embargo, esta definición tenía un problema; el número de árboles y área basal no es un indicador fehaciente de que un terreno sea acahual, ya que existen parcelas agrícolas en descanso que alcanzan áreas basales altas en pocos años o bien es posible encontrar selvas bajas o medianas con muy baja área basal debido a diversas condiciones. El indicador fehaciente de que un terreno es acahual es el hecho de que haya estado ocupado por un sistema agrícola anteriormente. Así, el acahual es más una etapa de un sistema productivo que un tipo de estructura de vegetación. Por esta razón, en la propuesta de reglamento elaborada en 2019, se planteó que el criterio para determinar si un terreno es o no acahual debía ser el hecho de que haya estado ocupado por un sistema agrícola en los últimos 20 años. Este hecho tendría que comprobarse a través del uso de imágenes satelitales.

Sin embargo, en el reglamento recién publicado en diciembre de 2020, la definición de acahual eliminó el criterio de uso del área basal y número de árboles para identificar estos terrenos, pero no incorporó el indicador de existencia de un sistema agrícola en dicho terreno en un período de tiempo determinado. Por lo tanto, la definición de acahual que quedó publicada en el nuevo reglamento no cuenta con ningún indicador objetivo que permita diferenciar un acahual de una selva.

Reglamentación de subsidios que puedan fomentar el cambio de uso de suelo

Otro elemento del nuevo reglamento tiene que ver con el impedimento que se establece para la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (Sader) -antigua Sagarpa- en el artículo 24 de la Ley, para no otorgar apoyos o incentivos económicos a actividades agropecuarias en zonas deforestadas o que propicien el cambio de uso de suelo en terrenos forestales o aumenten la frontera agropecuaria. El nuevo reglamento establece las características que contendrá el instrumento de información para identificar si los predios son susceptibles de apoyos o estímulos y se establece la obligación para que la Sader, la Semarnat y la Conafor lo consulten para la elegibilidad en la aplicación de subsidios.

Sistema nacional de información forestal y el sistema nacional de gestión forestal

La LGDFS publicada en 2018 erróneamente hace referencia al “Sistema Nacional de Información y Gestión Forestal”. El error radica en que en la realidad se trata de dos sistemas distintos: el Sistema Nacional de Gestión Forestal es operado por la Semarnat para sistematizar todos los actos de autoridad relacionados con la gestión forestal. En cambio, el Sistema Nacional de Información Forestal es una herramienta de transparencia manejada por la Conafor para hacer pública la información relevante del sector. Para resolver esta situación, el nuevo reglamento especifica que el “Sistema Nacional de Información y Gestión Forestal” que refiere la ley se integra por dos componentes; uno de gestión operado por Semarnat y otro de información operado por Conafor. Aunque esto no resuelve totalmente la confusión que generó la ley, sí permite la operación simultánea de los dos sistemas y genera lineamientos para la coordinación entre las dos instituciones que los operan.

Sistema Nacional de Monitoreo Forestal

La LGDFS del 2018 por primera vez ordena la creación del del Sistema Nacional de Monitoreo Forestal como un instrumento de política forestal que permite generar datos sobre la deforestación y la degradación forestal. El Reglamento establece que la Conafor deberá establecer una metodología para la generación, análisis y difusión de la información y que esa metodología debe contener al menos 5 elementos básicos que son: a) los objetivos y alcances; b) los años base para la comparación de los tipos y clases de Vegetación forestal para diferentes períodos de tiempo; c) las características y especificaciones de la cartografía y sensores remotos de alta resolución, para hacer la determinación de los cambios identificados para cada año base, y; d) la matriz de cambios, donde se determine deforestación bruta, deforestación neta, degradación, y estadística.

La inclusión de este Sistema en la ley y el reglamento permitirá dar seguimiento y continuidad a un esfuerzo emprendido por Conafor desde hace 10 años por sistematizar las dinámicas de pérdida de vegetación forestal. Ese esfuerzo ha logrado definir un nivel de referencia nacional de deforestación y degradación forestal que contribuirá a monitorear de mejor manera las dinámicas de uso de suelo y los impactos de diversas políticas públicas y tendencias económicas sobre los bosques, selvas y otros ecosistemas. Además, este sistema le permite a México llevar un seguimiento de sus compromisos internacionales en materia de emisiones de gases de efecto invernadero del sector de usos de suelo y sustentar las comunicaciones nacionales que nuestro país debe reportar periódicamente a la Convención de Naciones Unidas para el Cambio Climático.

Derechos y Salvaguardas

La LGDFS del 2018 incluyó un capítulo sobre Derechos y Salvaguardas. El antecedente a este capítulo es el artículo 134 Bis de la LGDFS del 2003 – que fue incluido en una reforma parcial del 2012- y que estuvo vigente hasta hace dos años y medio. Las salvaguardas que dicho artículo abarcaba eran las reconocidas por el derecho internacional y algunas otras como el consentimiento libre, previo e informado de  comunidades y pueblos indígenas, la distribución equitativa de beneficios, la certidumbre y respeto a los derechos de propiedad y posesión legítima, la inclusión y equidad territorial, cultural, social y de género, la pluralidad y participación social, la transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas, el reconocimiento a las formas de organización interna y las relacionadas a la coordinación entre políticas e instrumentos de los tres órdenes de gobierno; todas ellas relacionadas con el mantenimiento  y mejora de los servicios ambientales.

El reglamento del 2005 (modificado en 2014), que hasta hace unos días estuvo vigente, no contenía provisiones para garantizar las salvaguardas previstas en la ley del 2003. En cambio, el nuevo reglamento -cuya ley incluye el capítulo de Derechos y Salvaguardas- ya establece diversas disposiciones para construir el Marco de Implementación y Cumplimiento en el marco de la Estrategia Nacional de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación forestal, es decir, va encaminado sólo a la implementación del mecanismo de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación , lo cual contribuye a dar mayor claridad sobre el alcance y campo de acción del capítulo de Derechos y Salvaguardas de la ley.  

Manejo del fuego

La LGDFS vigente desechó el antiguo concepto de combate y control de incendios para adoptar el concepto de manejo del fuego. El reglamento anterior solo preveía algunas disposiciones relacionadas a la prevención, el combate de incendios y restauración después de éstos. Además, tenía una pequeña mención de un “programa especial para habilitar brigadas para el manejo del fuego en las áreas forestales”. El nuevo reglamento, en cambio, reconoce la importancia y el papel ecológico del fuego en los ecosistemas, así como la participación social y la coordinación de los tres órdenes de gobierno, de esta forma se pretende manejar el fuego desde una visión más integral. Igualmente incluye a la Sader por la parte de quemas agropecuarias y se le mandata a la Conafor poner en marcha el desarrollo del Programa de Manejo de Fuego.


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